Digital Amok: WTO Special

Offizielle und Befürworter der WTO werden nicht müde zu erwähnen, dass die Welthandelsorganisation demokratisch ist und auf festen Regeln basiert. Die Mitglieder selbst, kein übermächtiges Direktorium, so heißt es, steuern die Verhandlungen.
Außerdem sei das System inklusiv, d.h. jedes Mitglied könne an allen Gesprächen und Entscheidungen teilnehmen und sie mitgestalten.

“The WTO system is built upon the rule of law and respect for the sovereign equality of nations. Ultimately, it is an open, rules-based multilateral trading system, built on democratic values. It is the most democratic international body in existence today…The transparency and inclusiveness - which is to say the ‘legitimacy’ of the process helps to explain why Member governments are more prepared and more willing to reach agreement when they gathered in Doha.. (…) Each and every one of the WTO’s rules is negotiated by member governments and agreed by consensus.”
(Mike Moore, Ex-Director General)

Tatsächlich muten die Verhandlungsprinzipien fair und ausgeglichen an: jedes Land hat eine Stimme, und alle Entscheidungen können nur im Konsens gefällt werden.
Jedes einzelne Mitglied hat somit theoretisch die Möglichkeit, Entscheidungen - egal in welchem Themenbereich - abzulehnen.

Wie aber kommt es dann immer wieder zu Ergebnissen, die für viele Mitglieder und deren Bevölkerung offensichtlich von enormem Nachteil sind, und die sie offenkundig ablehnen? Wie kann es sein, dass in einem System, dass anscheinend allen die gleichen Rechte und die gleichen Möglichkeiten zusichert, Abkommen verabschiedet werden, die ganz offensichtlich die Handschrift der großen Player in der WTO tragen, und praktisch nur diesen zum Vorteil gereichen?

Anhand einiger Beispiele für die Ausnutzung der ungleichen Grundvoraussetzungen und der strukturellen Überlegenheit vor allem der Delegationen der Industrieländer (hier vor allem EU und USA), aber auch durch das Eingreifen der WTO-Offiziellen, wird klar, wie es dazu kommen kann.

:: David vs. Goliath: die strukturelle Benachteiligung der Entwicklungsländer

Seit 1995 findet alle zwei Jahre eine Ministerkonferenz, das höchste Entscheidungsgremium der Welthandelsorganisation, statt. Doch schon vor den Konferenzen werden im Hauptsitz der WTO in Genf die verschiedenen Abkommen verhandelt, und ein Entwurf der Ministererklärung ausgearbeitet.
Industrieländer wie die EU oder Japan haben im Schnitt 7,4 Delegierte, diese sind einzig und allein mit WTO-Angelegenheiten beschäftigt.
Im Schnitt haben Entwicklungsländer 3,5 Delegierte vor Ort, die sich nicht nur um die 40-50 Sitzungen der WTO in der Woche kümmern müssen, sondern meist ihre Länder auch noch bei andern internationalen Organisationen in Genf vertreten. Im Jahr 2000 hatten 24 WTO-Mitglieder gar keine Vertretung in Genf.

Aber auch während der Ministerkonferenzen sind Entwicklungsländer strukturell vollkommen benachteiligt: So war die EU beispielsweise in Doha mit 498 Delegierten vertreten, Burundi hatte nur drei Leute vor Ort.

Sowohl in Genf, als auch auf den Konferenzen, ist es unter diesen Bedingungen für viele Entwicklungsländer unmöglich, an allen Gesprächen und an allen Entscheidungen teilzunehmen.

Darüber hinaus werden auf Konferenzen Debatten oft einfach so lange ausgedehnt, bis Vertreter kleinerer Delegationen schlichtweg zu erschöpft sind um noch vernünftig zu verhandeln. Schon abgelehnte Textvorlagen tauchen oftmals früh morgens (mitten in der Nacht) wieder auf.

:: So werden in der WTO-Abkommen erzwungen

Bei den Verhandlungen sitzen Entwicklungsländer den Ländern gegenüber, auf deren Entwicklungshilfeleistungen und auf deren Zustimmung sie bei der Kreditvergabe im Rahmen des IWF und der Weltbank angewiesen sind. Entwicklungshilfe macht in manchen Entwicklungsländern 40-50% Prozent des Staatsbudgets aus. Das bringt sie auch bei den WTO-Verhandlungen in enorme Abhängigkeit.
Eine beliebte und oft verwendete Methode der besser betuchten Mitglieder der WTO sind finanzielle Versprechungen für opponierende Länder. Es werden mehr Entwicklungshilfeleistungen zugesagt, oder frische Kredite bei internationalen Entwicklungsbanken und dem Währungsfonds versprochen, um Mitglieder gefügig zu machen:

So stand beispielsweise Pakistan vor der Ministerkonferenz in Doha, als es um das Einleiten einer neuen Handelsrunde ging, dieser Idee sehr kritisch gegenüber. Während der Konferenz verweilte Präsident Musharraf in Washington, um dort mit der US-Regierung über Gelder im so genannten Kampf gegen den Terror zu verhandeln. Die neue Runde wurde eingeleitet, Pakistan hatte wohl doch zugestimmt, und einen Tag nach Konferenzende wurde Pakistan das „one billion dollar plus“-Hilfspaket gewährt, und Musharraf erfreute sich plötzlich unerwarteter Beliebtheit in der internationalen Gemeinschaft.

Ebenfalls vor Doha sprachen sich Nigeria, Kenia und Tansania geschlossen gegen die Einführung der sog. Singapurthemen in einer neuen Handelsrunde aus. Als das Ergebnis der Konferenz feststand, und damit auch ein „Verhandlungsauftrag“ dieser neuen Themen, ließ man von tansanischer Seite verlautbaren, man sei glücklich über die Doha Develpment Agenda.
Eine Woche später bewilligten IWF und Weltbank einen 3 Milliarden Dollar Schuldenerlass für Tansania im Rahmen der HIPC-Initiative.

Eine weitere Methode ist das Streichen von Handelspräferenzen, Entwicklungshilfeleistungen und in Aussicht gestellter Kredite bzw. die Androhung dessen:

So wurde ein afrikanischer Delegierter, der sehr unzufrieden mit den Ergebnissen der Doha-Verhandlungen war, gefragt, was sein Land denn getan hätte, um des Ergebnis zu verändern.

“Well, we have preferential arrangements with the EU on beef and sugar. They would have removed that. There is nothing worse than being poor.”

Um die Delegierten selbst unter Druck zu setzen, ist es auch üblich in den Hauptstädten anzurufen und mitzuteilen, der Regierungsvertreter schade seinem Land.

:: Beeinflussung durch den Director General und das Sekratariat, Marginalisierung der Mehrheit der Mitglieder

—> Die Green-Room-Gespräche: Vorverabredete Empfehlungen

Eine Methode, einzelne Mitglieder vom Verhandlungsprozess auszuschließen, um diesen nach bestimmten Vorstellungen zu formen, und sich unliebsame Widersacher vom Hals zu halten, sind die so genannten Green-Room-Gespräche: Hier verhandeln exklusive Grüppchen im abgeschlossenen Raum über verschiedene Themenbereiche, die dann später den anderen Mitgliedern nur noch zum Unterzeichnen vorgelegt werden. Man muss sich dabei klar machen, dass während der Verhandlungen ein enormer zeitlicher Druck aufgebaut wird.
Wer in den Green-Rooms anwesend sein darf, entscheidet das WTO-Sekretariat.
Immer dabei sind die Quads (EU, USA, Japan, Kanada), bzw. bei den Gesprächen über Agrarhandel die FIPs (EU, USA, Australien, Brasilien, Indien).
Die meisten Mitglieder, oder diejenigen, die in bestimmten Punkten opponieren, dürfen einfach nicht teilnehmen. So sind die G90 (Afrikanische Länder, AKP-Staaten, LDCs) meist nur mit zwei bis drei Vertretern anwesend.

Botschafter Chidyausiku aus Zimbabwe berichtet:

“We tried to get into the ‘green room’ during the first session on the 13th*. They would not let us in. The security was provided by the Secretariat. They had a list of people who could go in, and those who could not. When we tried to go in we were refused entry.”
*) (13.11.2001, vorletzter Verhandlungstag der Doha-Konferenz)

—> Manipulationen durch den Director-General, das Sekretariat und den Facilitator

Aber nicht nur bei den Green-Room-Gesprächen greifen die WTO-Offiziellen in die Verhandlungen ein. Durch Manipulation von Textentwürfen und Marginalisierung einzelner Mitglieder werden Kritik und Dissens, die sich nicht nach den Vorstellungen des Sekretariats und der „Großen“ gestalten, einfach übergangen:

So auch im Vorfeld und während der letzten Konferenz in Hong Kong:

Director-General und Ex-EU-Handelskommissar Pascal Lamy strich beim übermitteln des Entwurfs für die Ministerabschlusserklärung nach Hong Kong eine Präambel, die besagte, dass der Text nicht allgemeine Zustimmung hätte. Vor allem den im Entwurf enthaltenen neuen Verhandlungsmethoden über das GATS standen viele Länder sehr kritisch gegenüber.

In der Auseinandersetzung über das Dienstleistungsabkommen, die sich zum Schlüsselthema der Konferenz entwickelte, sind vor allem die G90, aber auch Kuba, Indonesien, die Philippinen, Südafrika und Venezuela mit den in dem Entwurf angeführten Vorschlägen nicht einverstanden.
In einer Erklärung berichtete der „Facilitator“ (eine Art Moderator), der koreanische Minister Hyung, nur 16 Mitglieder hätten sich gegen den Entwurf ausgesprochen, während 26 dafür wären. Der Minister zählte die G90 als ein Mitglied.

Später schlug er vor, man solle den bisherigen Vorschlag einfach übernehmen wenn man sich bis zu einem bestimmten Zeitpunkt der Konferenz nicht auf einen anderen Text geeinigt hätte.

Durch dieses Verhalten des „neutralen“ WTO-Sekretariats wird Dissens einfach übergangen und der Eindruck vermittelt, Textentwürfe, selbst wenn sie auf massiven Widerstand stoßen, würden sich breiter Zustimmung erfreuen.

:: Wem nützt der Konsens?

Theoretisch soll durch das Konsensprinzip sichergestellt werden, dass jedes Land die Möglichkeit hat, Einspruch zu erheben, und eine Entscheidung abzulehnen. Es sei essentiell für die demokratische Struktur der WTO und gebe den Verhandlungsergebnissen eine besondere Legitimität, da jedes Mitglied enormen Einfluss hätte. So wird es von Seiten des Sekretariats und der einflussreichen Länder immer wieder betont.

Doch die Praxis ist sieht anders aus: Konsens bedeutet in der WTO, dass keiner der anwesenden Vertreter Einspruch erhebt. Es muss also kein aktives Einverständnis erreicht werden, bei dem jeder zustimmen muss, sondern die Abwesenheit von Widerspruch reicht aus.

Ein Südostasiatischer Delegierter über das Konsensprinzip:

“Many developing countries think that consensus is good, because we can singularly say no. But in reality, this is used against developing countries. Only the US or EU can say no. No single developing country, or even a small group, can say no.”

Die Entscheidungsfindung und das „Herstellen“ des Konsenses findet zwischen den Konferenzen, bei mehreren informellen Meetings, auf Einladung des Sekretariats hin statt. Die Reihenfolge, in der verschiedene Delegationen konsultiert werden, folgt einem bestimmten Muster:
Zuerst entscheiden sich EU und USA für eine gemeinsame Position. Dann wird diese unter den Quad (noch Japan und Kanada) verhandelt, und danach die so genannten „Freunde der Quad“ informiert, das sind unter andrem Südafrika, Singapur und Chile.
Je nach Thema werden dann noch weitere Schwergewichte (z.B. beim Agrarhandel: Indien, Brasilien, Malaysia) informiert, und so ein „Kompromissvorschlag“ erarbeitet.
Selbst wenn die nicht Eingeladenen zufällig von einem solchen Meeting erfahren, werden sie oftmals nicht eingelassen. So tauchen Textentwürfe praktisch aus dem Nichts auf.
Dieser „Kompromissvorschlag“ wird dann in informellen Treffen des allgemeinen Rats diskutiert, und wenn es keinen heftigen Widerspruch gibt, diesem zur Abstimmung vorgelegt.

Durch diesen Weg der Entscheidungsfindung stellen die Industrieländer sicher, dass die Basis eines Entscheidungspakets nach ihren Vorstellungen gestaltet ist. Egal, wie unzufrieden ein Mitglied mit der Richtung des Pakets ist, ist es dann zu spät um dieses zu ändern. Keiner wird das Paket an sich ablehnen. Danach geht es nur noch um Details.

:: Fazit

Durch dieses Repertoire an Strategien - Drohungen, Marginalisieren der Mehrheit der Mitglieder, durch die Favorisierung einzelner Positionen durch das Sekretariat und durch die strukturelle Benachteiligung vieler Mitglieder - werden systematisch die Freihandelsinteressen der reichen Länder der WTO durchgesetzt. Ein Dissens bei formalen Treffen und die Blockade des Konsensbeschlusses sind sehr selten.

Eine Abkehr dieser Praxis zeichnete sich bei der gescheiterten Ministerkonferenz 2003 in Cancún ab: hier bildete sich eine Koalition aus Entwicklungs- und Schwellenländern unter der Führung von Indien und Brasilien, die G20.
Aber auch in dieser Gruppe sind Länder mit radikalen Exportinteressen, die nicht verhindern, dass durch die Politik der WTO einzelne Mitglieder, aber vor allem große Bevölkerungsteile in allen Mitgliedsstaaten in Süd und Nord, bedroht sind und Schaden nehmen.

Die WTO ist leuchtend angepinselt in den Farben der Demokratie. Aber unter dieser Tarnschicht verbirgt sich doch nichts weiter als ein Mittel zur Durchsetzung der Freihandelsinteressen einzelner Mitglieder, und den Interessen einflussreicher Minderheiten aus dem Inland.